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农村土地征收过程中的农民权益保障问题—基于南平市武夷新区的经验做法
发布日期:2018-11-12 信息来源:管理员 作者:福建九越律师事务所 孙雪琳 张建珍

内容提要:城市化进程的加快生成了被征地农民这一群体,他们由于失去土地和由土地派生的各项权益,后续生活和发展能力受限,而当前农村土地征收由于存在立法缺失、农民主体地位弱化、土地补偿较低及农民自身问题等,造成农民的财产权、监督权及社会保障等相关权益无法得到有效保障。本文以福建省南平市武夷新区为观察对象,围绕新区建设中当地对被征地农民权益保护的做法,取得的经验及存在的问题进行综合分析,并试从政策立法、制度改革及农民自我能力提升等方面提出保障被征地农民基本权益的路径建议。

关键词:农民;征收;补偿;保障

近年来全国各地城市化进程不断加快,城市边界不断向农村地区延伸,越来越多农民的土地被征用于新型城镇建设,农民由此失去土地以及由土地派生的各项权益,这无形中降低了他们日后抵御生产和生活风险的能力,再加上实际征地过程中存在的问题进一步损害了被征地农民的实际权益,加剧了农民的困难处境。如何保障被征地农民的合法权益既关系民生,也关系到经济社会的协调可持续发展,具有重大意义。南平市武夷新区作为福建省海西战略的实施的重要一环,被定位为“海西绿色腹地的重要经济增长极”,自2012年来进入快速开发建设阶段,征地任务繁重,征地过程中积累的矛盾剧增,为保障新城建设稳步推进,维护农民的合法权益,新区经过一系列艰难的探索和尝试,取得了一些宝贵的经验,但也存在一定的问题,可供我们思考和借鉴。

一、武夷新区被征地农民权益保障的做法

被征地农民的权益主要包括了与其生产生活密切相关的财产权和社会保障权,当前将口组团围绕被征地农民的核心需求,从征地补偿、就业指导和社会保障三方面加强供给力度和政策保障。

(一)征地补偿

 征地补偿主要是指农民土地被征用后所获得经济补偿,可以分为货币补偿和实物补偿。从当前新区建设征迁工作整体来看,补偿方式以货币补偿为主、实物补偿为辅。在征地补偿方面,武夷新区主要从以下三方面保障农民权益的实现。

1、严格执行征地补偿标准

货币币补偿主要包括土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费。目前征收土地按照被征地土地类别分为五类进行补偿,具体可参见武夷新区将口组团的补偿标准(见下表)。

地类

          计算方式(单位:元/亩)

耕地

土地补偿费×10倍+安置补助费×15倍+青苗补助费×1

经济林地

土地补偿费×10倍×70%+安置补助费×5倍+青苗补助费×6

非经济林地

(成熟林)土地补偿费×10倍×40%+安置补助费×5倍×40%×50%+青苗补助费×30%

 (中熟林)土地补偿费×10倍×40%+安置补助费×5倍×40%×50%+青苗补助费×60%

 (幼林)土地补偿费×10倍×40%+安置补助费×5倍×40%×50%+青苗补助费×2

农村道路用地

土地补偿费×10倍×40%

公共生产用地

土地补偿费×10倍×15%

《中华人民土地管理法》47条规定,征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的610倍。安置补助费标准,为该耕地被征收前3年平均年产值的46倍。每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。从新区征地补偿来看,耕地补偿费最高,按每亩耕地统一年产值的26倍补偿;其次是经济林地,综合地类现状和前4年平均亩产值分别计算;非经济林补偿位列第三,主要以亩材积值为计算依据;农村公共用地补偿比例相对较低仅包括土地补偿费部分。各项补偿标准相对较高,几近各补偿上限,从这个角度来看征地补偿方案也是力求最大程度保障被征地农民的利益。

2、动态调整征地补偿标准

 为适应经济发展水平和当地人均收入增长幅度的变化,征地补偿标准会根据实际情况每隔一段时间进行一次动态调整,如20171月以后,南平市建阳区将征地区片综合地价上限提升到43000/亩,最低标准则执行全省四类区综合地价标准35750/亩,适当提高征地补偿水平。

3、依法保障农民参与征地的程序性权利

 为依法保障征地工作规范有序进行,提高征地透明度,征地部门要依法保障被征地农民征地信息知情权、征地过程参与权以及监督权。为此武夷新区严格按照相关法律法规要求保障农民权利。一是规范报批前告知、确认和听证工作等程序,建立征地信息公开制度,严格实行“两公开,一监督”,认真做好调查摸底、外业测量工作的基础上,不断促进征地面积、等级和补偿标准公开,以保障农民的知情权;二是加强和扩大被征地农民的参与权,组织以村委会、村小组等相关人员进行现场确认、统计核实及村集体登记造册等手续;三是完善被征地农民的监督权,建立村集体征地补偿费专户制度,直接向被征地农民发放补偿费,实行专款专用;同时成立征迁领导和工作小组,配备相关人员专门接待和处理被征地农民提出的异议和问题等措施。

(二)就业指导

就业关系到农民日后生活是否有长期稳定收入来源,新区主要从开辟就业绿色通道、劳动技能培训和农民创业财政支持等途径促进农民就业。

1、开通就业绿色通道,在用地单位武夷山高铁东站等单位建成后,优先为被征地农民提供相应的就业岗位,将其纳入企业职工管理体系,这一做法统筹城乡优势资源,降低就业成本和社会成本;2、提供招聘信息和技能培训,当地劳动保障部门通过就业服务平台向农民发布相关就业信息,组织农民参与大型集中的就业招聘并请专家现场指导,如安排家政、厨艺、茶艺、种植等方面就业服务和免费劳动技能培训,农民乐于参加学习;3、通过创业竞赛、扶贫信贷等财税金融政策,为有意愿的被征地农民提供创业项目启动资金和补贴奖励,提高了农民创业能力和市场竞争力。

(三)社会保障

 根据2017年新出台的《福建省征地补偿和被征地农民社会保障办法》,被征地农民除依法获得经济补偿外,还应由政府安排被征地农民社会保障资金,按照即征即保、分类施保原则,将被征地农民纳入社会保障体系。当前新区被征地农民主要按年龄段分类获得保障: 第一类是未满16周岁的农民,不属于农民劳动保障范畴,但可以按规定领取安置补助费。 第二类已满16周岁未满60周岁的农民,属法定劳动年龄段,分三种方式进行保障:第一种是在企业等用人单位全日制就业的,纳入企业职工基本养老保险[1];第二种属于非全日制工作或灵活就业的可按意愿自主参加企业职工基本养老保险。[2]。第三种不参加企业职工养老保险的,可按规定参加城乡居民养老保险。第三类是60周岁以上的农民,属法定养老退休年龄,统一由政府按月发放养老保障金,发放标准不低于本市上年度农村最低生活保障平均补差标准,即每人每月110元。同时政府会根据经济社会发展和物价水平适时调整养老保障标准,减少被征地农民“老无所养”的后顾之忧。

这种社会保障方式既考虑到不同农民群体的劳动能力和身体状况,又充分结合农民的自主意愿,使得农民也可以自主参与到城镇职工保险体现,并由政府承担部分补助,深受当地农民欢迎。

二、存在的几个问题

近年来武夷新区将口组团不断优化征地补偿方案,完善就业服务平台和社会保障体系,为被征地农民搭建起基本的生活安全防范体系,但由于城乡二元制结构和顶层设计问题不可避免存在一定问题。

(一)法规缺失造成的操作难题

 目前相关立法不够健全,各地实践中主要还是依据当地行政文件,给实际操作带来不少困难,集中表现在两个方面。一是立法条文删的问题:一些条文之间存在出入,当事主体各执一据,致使该如何适用出现左右为难的尴尬,比如《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中的“征地补偿安置不落实的,不得强行使用被征土地”与《土地管理实施条例》25条规定的“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”存在冲突,这容易导致实践中政府方和被征地方依据不同立法各行其是而陷入僵局[1];一些条文欠缺科学性和合理性,比如针对征地补偿标准按统一年产值和综合地价为基础的“产值倍数法”,忽略了土地的增值收益和抹杀不同地块价值差而异备受争议。二是征地补偿资格确认和征地分配方案方面的问题。农民最关心的就是征地补偿,征地补偿资格和分配比例决定了农民获得补偿的多少,但由于土地确权相关立法不明确,致使在涉及外嫁女、寄户、计划生育户和外来人口的分配资格和分配比例方面存在较大争议,他们的利益诉求甚至与其他村民的利益和立场形成严重对立,而分配方案是由村组会议或组户代表会议民主决定的结果,可能会造成特定个体补偿权益受损。造成这一问题表面上看是村规民俗和乡村文化的问题,实际根源则与农村集体所有制存在的主体缺位、成员资格模糊和流动性以及所有权权能残缺等制度性障碍未得到彻底有效解决有关。[2]权利主体不明,利益边界模糊,不但造成理解困难,也给实际适用和具体操作工作带来不便。

(二)利益主体之间的博弈损耗土地资本

   征地行为严格来说属于政府单方行政行为,虽然近年来政府已加大了农民参与权、知情权和监督权的保障,但大部分决策权和决定权仍在政府手中,农民处于相对被动的地位,如区片综合地价的最低标准是由省人民政府制定,土地补偿费和安置补偿费比例、村集体和农民最终分配比例都是以相关法规或当地政策为准,以行政指令色彩较浓重,农民对所征土地的市场定价标准和增值收益部分也缺乏话语权和参与协商的权利,更没有自主权和决定权,致使一些被征地农民认为征地补偿有失公平而拒不执行。反过来部分农民为追求高额补偿,在征地测绘前抢先在土地上改种补偿较高的树种或作物,或者开荒或扩张土地面积,在集体内部引发争议或纷纷效仿,由此也引发不少矛盾和纠纷,损害了社会和谐,又给政府征地工作增加不少麻烦。

(三)补偿有限阻滞农民后续发展

就武夷新区补偿来看,政府当前支付给农民的征地补偿中,单就安置补助费这一项来看,按将口安置补偿平均水平,若是一家三口的安置补偿费加在一起也不过67万元,连从事征迁干部都感叹说:“农民下岗一辈子的终极补偿太少了,难以满足转业资本底垫需求更何况为投资风险准备预留?”[3]农民短期内可能会满足于眼前的一大笔收入,但长远看却可能因实际所需消耗品增多出现坐吃山空的风险衍生不满甚至愤怒情绪。另外,社会经济不断向前发展,农民的实际需求可能高于征地时的水准。为此国土资源部2010年下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》要求,各地应建立征地补偿标准动态调整机制,根据经济发展水平,当地人均收入增长幅度等情况,每2-3年对征地补偿标准进行调整,逐步提高补偿水平。但实践中,新的补偿标准从出台到落实到农民手上可能会出现滞后,而基于地方财力,在经济较为落后的地区地价可能仅仅高于上级政府制定的地价,如根据2017年当地新的标准没有提高,因为2013年设定的综合地价仍高于2017年省政府制定区片综合底价。可是当前经济发展水平和物价水平已明显高于四年之前的水平。由此可见当前动态调整机制存在一定程序缺陷,不仅无法满足农民日益增长的物质文化需要和长远保障,反而可能降低农民现有的生活水平。  

  (四)农民自身的问题

农民自身认识不足和能力的局限也是损害自身权益的重要因素。由于历史原因,我国长期以来实行城乡分治,形成二元经济结构。随着城市化进程的加快,不少地方政府对“土地财政”的严重依赖,以土地谋发展的模式,加速了农民生活和社会环境的变化,但农民自身却难以实现市民化的过渡,造成权益损害。相对而言,农民的人力资本水平和社会资本存量较低,不论是在知识、信息、技能、健康方面还是社会资源方面都远不及城市居民。[4]当现有经济条件能够满足眼前需求时,他们可能关注眼前的经济利益,而不会过多考虑到未来生活需求而忽略权利的行使,如征地公告确认时,很多村民认为无关自己切身利益并不关心,村民会议表决补偿款管理分配方案时也有的村民缺乏参与意识或随波逐流没有自主意见,往往当实际分配时,分歧和矛盾爆发方才意识到维权,但却无法对抗之前的正当程序而陷入被动;要么是获得征地补偿后,一时不知道怎样管理和增值财产,肆意挥霍甚至将其用来赌博,反倒陷入生活危机,此类例子屡见不鲜。另外,就是农民习惯的工作方式,由于农民以往很多时候零散化作业,劳动时间比较灵活、生活节奏较慢,劳动强度可调节,生活自主安排相对闲适,参与学习融入企业的热情不高,对企业化的用工方式较难适应,而自动放弃或中途退出用工造成收入来源中断。这些无疑加剧了农民的生存困难。

   三、保障被征地农民权益的路径选择

(一)健全相关政策法规,增强法规适用性

一是要确保立法的统一性和合理性,修正现行立法中存在的缺陷,如法条冲突,缺乏可操作性等弊端;二是增强立法的科学性,建议在立法中充分考虑土地的溢价因素,建立市场化的补偿机制,同时充实和规范实体权利和程序性权利两方面的内容,扩大农民在参与征地定价、实施方案制定等方面的表达权和协商权,强化加强政府在征地前的民意摸底和社会风险评估的责任,促进征地工作平稳顺利推进;三是提升民间法与国家法的兼容性,民间法有其强大的社会历史和社会支持,不能一味要求民间法向国家法靠拢,也不能放任其中明显违反上位法精神的内容继续侵害相关公民的权益,因此应当重视村规民约的制定,尤其是增强特定复杂问题,如有关土地权益方面成员资格和利益分配等问题上的定性和说明,借助农村法律服。充分利用法律服务资源(行政司法机关或律师),提升村规民约的合法性、合理性和可操作性。

(二)改革相关制度,改善农民生存环境

要改变被征地农民身份的尴尬处境,首先应从改革户籍制度入手,这要分两步走,第一步要加强对被征地农民的社会保障力度,建立健全养老保险、医疗保障、劳动保障及最低生活保障等制度,构建全方位一体化的社会保障体系[5],为被征地农民生存权和发展权提供基本保障;第二步是扩宽农村户口转向城市户口的渠道,将被征地农民真正纳入城市居民生活和生产体系,让他们平等享受到与城市居民同等化的社会福利和公共服务,真正实现农民向市民的过渡。其次,改革农村土地产权制度,建立主体明确、界定清晰的土地产权制度。为集体成员确权和利益分配提供合法的前提;另外应当严格按照国家相关法律的规定,制定和创新适用于不同主体的多元化补偿和安置方式,按农民的不同特点,促进分类就业;最后真正建立起的征地补偿标准和社会保障金动态调整机制,根据经济发展水平和物价水平适当提高标准,确保被征地农民生活水平持续提升。   

(三)提升农民认识水平和发展能力,促成农民自主转变

    政府应当主动担当,动员社会广泛参与,为农民市民化营造城市化氛围。一是加强农民的思想文化建设,加强乡镇街道与被征地农民的互动,通过公共服务平台举办各种形式的文化、法律、科技宣传和交流活动,帮助农民了解有关征地、就业、社会保障等方面的信息,鼓励和支持民间组织发展,可以在提升农民的综合能力和综合素质的同时增强与他们的情感联结和共识基础;相关部门对被征地农民的生活和就业情况进行跟踪回访,根据他们反映的问题出台相应的措施办法及时进行反馈和解决。二是从自我管理、自我服务出发,打造以农民居住地域为轴的就业服务区,开发岗位大力发展社区服务业,在服务区内有条件地引入社会资本或鼓励农民自主创业,通过社会调查对农民就业意向进行摸底,以此基础开展有针对性的培训,采用灵活化用工方式促进农民就业。三是加强资源供给,尤其是财税方面的资金和政策供给,继续坚持现行创业项目奖励和贴息贷款服务的基础上,增加创业审批的绿色通道,为有创业意愿的农民自主创业提供帮扶。

 

参考文献:

[1]赵淑兰.失地农民权益受损的原因、影响与对策探讨[J].云南行政学院学报, 2016(06)16

[2]南平市中级人民法院课题组.南平市农村土地征用补偿费分配纠纷问题调研报告[M].东南司法评论(2010年卷).厦门大学出版社,2010

[3]对被征地农民实行留地安置机制的构想——以福建闽北经济开发区为例[A]. 土地节约集约利用与转变发展方式——福建省土地学会2010年学术年会论文集[C]286

[4]周毕芬.社会排斥视角下的失地农民权益问题分析[J].农业经济问题. 2015(04) 63

[5]林俏. 城市化进程中失地农民社会保障权利研究[J]. 天津行政学院学报,20162:19)。



[1] 参保农户达到法定年龄标准时,政府按养老保障补助标准每人1.26万元,实行先缴纳后补的办法,分10年配套补助给个人用于其缴纳城镇企业职工基本养老保险费

[2] 由街道或行政村成立非公服务企业,以街道或非公服务企业员工的名义,参加城镇企业职工基本养老保险,按企业职工基本养老保险政策规定缴纳养老保险费,在到法定标准时参照第一种情形补助。

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