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浅谈《治安管理处罚法》中的“紧急状态”在当前公安防疫工作中的理解与适用
发布日期:2020-02-28 信息来源:管理员 作者:钱楷韬

近期公安工作的部分重点,是协助医疗部门和驻地党委、政府执行防疫工作措施。当下,《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项频繁见诸报端,各地公安机关纷纷援引该条款对不配合隔离及不服从防疫指令的聚集人员进行处罚,由此引来了巨大的争议。

有观点认为,“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”中的“紧急状态”特指《中华人民共和国宪法》(简称“《宪法》”)第六十七条和第八十九条所规定的由全国人大常委会和国务院决定进入的紧急状态(各自职权划分不再赘述),目前两大法定机关仍未决定全国进入紧急状态,因此公安机关援引该条款处罚是错误的;亦有观点认为,该法中的“紧急状态”不仅限于《宪法》中规定的国家层面的“紧急状态”,也包括其他法律法规有明确规定及授权的地方层面的“紧急状态”,结合此次疫情,已经符合紧急状态的标准,因此公安机关的处罚是适当的。

笔者同意后一种观点,理由如下:

首先,当前防疫形势符合《治安管理处罚法》中的“紧急状态”的定义和特征。紧急状态是指国家或国家中某一地区出现动乱或大规模传染性疾病、疫情等,国家有关机关依法宣布国家或该地区进入紧急状态,同时采取必要措施来应对危机。而这些措施可能对公民的一些权利产生限制,但为了公共利益,公民需要对这些措施具备容忍和遵守的义务。结合当前防疫形势,防治新冠肺炎情况紧急,事态严峻。福建省人民政府于2020124日依据《福建省人民政府突发公共事件总体应急预案》,宣布我省启动重大突发公共卫生事件防控一级响应机制。对照“紧急状态”的特征,我们完全可以认为我省已经进入了《治安管理处罚法》中的“紧急状态”情形。有观点认为,该预案是我省进入了“应急”状态,应当与紧急状态相区分。实则不然,从概念上分析,“应急”的本意就是指“应对紧急状态的措施”,二者没有明显的区分。

其次,从立法背景上来看,对该条款中的紧急状态应当作扩大理解。同一个法律术语,在不同的的法律当中含义可能不同。《宪法》作为根本大法,其规定的“紧急状态”是十分严肃的,必须做限制解释。而《治安管理处罚法》的立法目的是“为维护社会治安秩序,保障公共安全,保护公民、法人和其他组织的合法权益”,调整的主体及范围更加广泛。依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(简称“《组织法》”)第五十九条第一项的规定“县级以上各级人民政府有权发布决定和命令”,而这些决定与命令发布后,就具备了法律强制性,需要社会各群体予以遵守及履行义务,确保该决定及命令的实现。如果仅仅将“紧急状态”狭义认为特指宪法中规定的紧急状态,那么《宪法》与《组织法》对各级人民政府的授权岂不形同虚设,《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项也就无用武之地。查阅公安部的“法治在线”栏目的答疑中也提及,“根据《宪法》第95条第1款:‘省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。’,我们认为,此处的‘人民政府’,指乡、镇以上各级人民政府。《治安管理处罚法》第50条规定的紧急状态既包括国家的紧急状态,也包括地方的紧急状态。”因此该条款的设立,正是为了避免在紧急状况下,有令不行有禁不止的情形。

再次,从执法实践上看,在《治安管理处罚法》中的“紧急状态”包括其他法律法规有明确规定,可以使用的情形。除了《宪法》之外,其他单行法律法规也规定了各级人民政府在各种紧急状态下应该采取的非常措施,例如《突发事件应对法》不仅在第七条第二款规定,“突发事件发生后,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展”,同时该法第四十二条明确规定了“国家建立健全突发事件预警制度”,还按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度划分为四个预警级别;在《行政强制法》第三条也规定了“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件,行政机关采取应急措施或者临时措施,依照有关法律、行政法规的规定执行。”这些法律的授权,使得地方各级政府应对各类突发状况有法可依成为可能。《宪法》中所规定的紧急状态几乎没有适用空间,而在实践中,检索中国裁判文书网相关判例,除公安部门外,其他政府行政部门适用实施紧急状态下的各类处罚、强制措施获得法院支持的胜诉判例也不在少数。纵观历年来的突发事件,对紧急状态的理解不应仅限于宪法所规定的“紧急状态”也成为实务界的共识。

最后,从其适用情形上来看,《治安管理处罚法》中的“紧急状态”的情形更加宽泛。该条款的违法后果是较为轻微的行政处罚。从处罚结果上看,拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令,“处警告或者二百元以下罚款;情节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款”。而根据《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》中,对于情节严重的规定,一是不听从执法人员的劝阻,二是造成了人员伤亡或财产损失的危害后果,三是其他严重情形。该违法行为明确要求行为人主观上是明知的,客观上以不作为的方式不履行相应的义务;而情节严重的情形是可能同时构成了其他行政违法。从比例原则出发,处罚的程度要与违法行为的严重程度相当。而《宪法》规定的“紧急状态”情形下不遵守国务院发布的命令处以处警告或者二百元以下罚款,明显处罚畸轻。因此,从适用情形上看,也不应当认为《宪法》与《治安管理处罚法》中的“紧急状态”指代同一状态,《治安管理处罚法》中的“紧急状态”的情形更加宽泛。

综上所述,笔者认为,如有具体法律法规的授权,并且在县级以上人民政府发布决定、命令的情况下,即可认为进入了《治安管理处罚法》中的“紧急状态”情形。鉴于疫情事态严重,为确保广大人民群众的健康安全,2020124日晚福建省启动省重大突发公共卫生事件一级响应;之后,为坚决打赢疫情防控阻击战,福建省人民代表大会常务委员会于2020210日通过了《关于依法全力做好新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》,由此,我们可以认为福建省行政辖区范围内已经进入了地方紧急状态。在此情形下,行为人明知紧急状态已经发生或可能发生,拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的,未按规定到卫生防疫部门报到,或者突破区域封锁、隐瞒症状、拒绝隔离等情形,公安机关完全可以适用《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项之规定对行为人进行处罚。但是,在具体裁量上,公安机关要充分地考虑行为人的目的、动机、手段、方法等,如无法定从重情节,慎用拘留措施。

作者:钱楷韬 龙岩市连城县公安局公职律师

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